最近關(guān)于水權(quán)的議論比較多， 幾乎成了水利上的熱門話題。大家關(guān)注的焦點(diǎn)是水權(quán)的界定、分配以及如何對水權(quán)實(shí)施有效管理。這里我結(jié)合前段時(shí)間去西北四省（自治區(qū)）檢查防汛抗旱工作的一些體會，把我的思考結(jié)果拿出來，目的在于引起大家共同探討，加深這方面的研究，并逐步推動這項(xiàng)工作由理論走向?qū)嵺`。　　最后，我希望水利部機(jī)關(guān)的同志們，進(jìn)一步解放思想，努力探索新時(shí)期的治水新路子，并持之以恒，腳踏實(shí)地地工作，為我國的水利事業(yè)作出新貢獻(xiàn)。

　　一、水資源的承載能力

　　中國的水資源問題是隨著人口增長、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步逐步顯露并被人們所逐步深化認(rèn)識的。20世紀(jì)30年代毛澤東同志提出“水利是農(nóng)業(yè)的命脈”，對水利的性質(zhì)和作用給定了基本的定位；新中國成立不久，全國大興水庫，當(dāng)時(shí)主要任務(wù)是擴(kuò)大灌溉面積，發(fā)展農(nóng)業(yè)，解決糧食問題。以后，經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展，城市化進(jìn)程加快，洪澇損失代價(jià)增大，防洪問題愈加突出，’91淮太大水、’98三江大水，舉國為之牽動，七大江河、大城市的防洪問題遂被擺上更加重要的日程。去年北方干旱，大面積農(nóng)田受災(zāi)，許多城市發(fā)生水荒，才真正敲響了中國水資源短缺的警鐘。此前自70年代以后頻繁出現(xiàn)的黃河斷流令世人關(guān)注，但當(dāng)時(shí)的認(rèn)識大部分還只是停留在斷流的現(xiàn)象上，沒有深入到本質(zhì)，龍年大旱促使人們從更深層次上開始思考水資源短缺問題。

　　中國雖然從總體上水資源量有2.8萬億立方米，但人均只有2200立方米，到2030年，我國的人口將達(dá)到16億，人均水資源量還將下降到1700立方米，接近國際公認(rèn)的警戒線。人均水資源不足，而且時(shí)間、空間分布不均，全年降雨主要集中在七、八、九三個(gè)月，南方水多、北方水少，更加劇了水資源短缺。問題突出暴露在北方，有河皆干，有水皆污。缺水已經(jīng)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步的重要制約因素。

　　眾所周知，新世紀(jì)中國面臨三大水問題，即洪澇災(zāi)害、干旱缺水、水環(huán)境惡化，其中干旱缺水的問題在當(dāng)前表現(xiàn)得尤為明顯。現(xiàn)在大家都在談?wù)摻⒐?jié)水型社會、節(jié)水型經(jīng)濟(jì)，但具體如何落實(shí)？我認(rèn)為首要的就是要深刻分析當(dāng)?shù)厮Y源能夠承載的人口與經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)模，包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生態(tài)用水等等。以首都為例，北京的水資源量能夠承載多大經(jīng)濟(jì)規(guī)模、多少人口？前幾天，中央電視臺采訪一位專家，她綜合分析各方面條件后，認(rèn)為最終制約北京發(fā)展的將是水資源，評估北京現(xiàn)有的水資源只能承受700萬～800萬人口。超過這個(gè)規(guī)模，就會發(fā)生各種各樣的困難。姑且不論這個(gè)定量是否準(zhǔn)確，但分析思路是正確的。對一個(gè)流域或地區(qū)來說，當(dāng)?shù)氐乃Y源量能夠發(fā)展多少工業(yè)，發(fā)展什么樣的農(nóng)業(yè)，耗水量是多少，規(guī)模有多大，生態(tài)水留多少，不先搞清楚這些問題，任何聰明的領(lǐng)導(dǎo)都無法決策。所以，一定要根據(jù)當(dāng)?shù)厮Y源狀況，冷靜、客觀地分析農(nóng)業(yè)、工業(yè)的結(jié)構(gòu)布局和城市人口的發(fā)展規(guī)模，從而更加科學(xué)地界定當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，做到心中有數(shù)。這里就提出了水資源的承載能力問題。準(zhǔn)確地說，水資源承載能力指的是在一定流域或區(qū)域內(nèi)，其自身的水資源能夠持續(xù)支撐的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)模并維系良好生態(tài)系統(tǒng)的能力。經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展在水資源承載能力以內(nèi)，就能實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展；超越了，發(fā)展就會失去物質(zhì)基礎(chǔ)，造成生態(tài)系統(tǒng)破壞，生存條件惡化。

　　但認(rèn)識僅僅停留于此，有多少水辦多少事，被動應(yīng)付，還很不夠，這是機(jī)械唯物主義的認(rèn)識論。還要站在辯證唯物主義的高度，考慮到水資源承載能力是可變的，人類應(yīng)該積極探索如何提高水資源的承載能力，這也是歷史交給我們這一代水利工作者的嶄新使命。

　　目前，提高水資源承載能力的現(xiàn)實(shí)途徑有兩條：一是節(jié)水，如以色列的高科技節(jié)水技術(shù)，使得水資源的承載能力大大提高；又如城市的中水回用，北京、天津已經(jīng)開始這樣做了，一些新修的馬路，兩旁花草樹木澆灌用的都是處理過的污水，也同樣提高了水資源的承載能力。通過節(jié)水提高水資源承載能力，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，這是世界上許多國家和地區(qū)已經(jīng)證明了的可行的社會發(fā)展之路。二是進(jìn)行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整。這要從全局來考慮，就是按照一個(gè)地方、一個(gè)區(qū)域的水資源狀況來科學(xué)規(guī)劃經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展布局，在水資源充裕地區(qū)和緊缺地區(qū)打造不同的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，量水而行，以水定發(fā)展。

　　美國人布朗曾寫過一篇文章，大意是說中國糧食不能自給將對世界的糧食安全構(gòu)成威脅，但實(shí)踐證明，中國人能夠用自己的智慧和能力解決糧食問題。于是，布朗又寫下第二篇文章，內(nèi)容是中國的水資源不足以支撐糧食安全，這就提出了今天的中國水利工作者需要面對和回答的問題：中國到2030年人口達(dá)到16億時(shí)，水資源還能保證糧食安全嗎？專家對此已經(jīng)有了結(jié)論 ：目前全國農(nóng)業(yè)水的有效利用系數(shù)平均為0.43，如果推行節(jié)水灌溉提高到0.55（有的專家認(rèn)為要達(dá)到0.6），在全國農(nóng)業(yè)用水量不增加的情況下完全能夠保證2030年人口達(dá)到16億時(shí)的糧食安全。但問題是，我國是一個(gè)發(fā)展中國家，正處在工業(yè)化的過程中，工業(yè)不可能不發(fā)展。專家預(yù)計(jì)，到2030年我國工業(yè)用水將增加1500億立方米。此外，城鎮(zhèn)用水也要增加，中國進(jìn)一步發(fā)展的歷史進(jìn)程中必然伴隨農(nóng)民進(jìn)城、城市人口增加、城鎮(zhèn)規(guī)模擴(kuò)大。據(jù)測算，城鎮(zhèn)用水至少要增加250億立方米。由此可見，由于工業(yè)中心多位于城市，中國未來的供水矛盾將集中在城市，解決城市用水問題將成為新時(shí)期水利工作的頭等重要任務(wù)。

　　各級領(lǐng)導(dǎo)要清醒地認(rèn)識到，一定地域內(nèi)的水資源總量是不會增加的，而經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展卻要求提供更多的用水量，水從何而來？是破壞生態(tài)，還是加強(qiáng)管理、科學(xué)節(jié)水？通過節(jié)水提高水資源承載能力這一歷史性課題已經(jīng)急迫地?cái)[在我們面前了。

　　二、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與調(diào)水的關(guān)系

　　大自然供給人類的水資源是不均衡的，人類要與自然和諧相處，就應(yīng)該努力認(rèn)識并順應(yīng)這種不均衡。具體地說，一個(gè)流域、一個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展要充分考慮水資源條件，按照水資源狀況籌劃經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展布局。缺水地區(qū)要限制高耗水的工業(yè)、農(nóng)業(yè)，鼓勵發(fā)展高科技的產(chǎn)業(yè)；水資源豐沛地區(qū)，在處理好排污的基礎(chǔ)上，則可以多上一些高耗水產(chǎn)業(yè)。這樣，各地區(qū)各流域之間由于自然的差別帶來產(chǎn)出的多樣化，從而形成各展所長、優(yōu)勢互補(bǔ)的區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)，充分滿足社會的各種需求，達(dá)到社會生產(chǎn)的高效益。

　　我曾經(jīng)講過，跨流域調(diào)水將是21世紀(jì)中國水利的一大特點(diǎn)，這主要是指城市供水，而實(shí)施跨流域調(diào)水則要慎之又慎。在水資源總量不變的情況下，人工生態(tài)用水越多，天然生態(tài)就越少。調(diào)水區(qū)的水資源承載能力的提高是基于被調(diào)水區(qū)水資源承載能力的降低，調(diào)水區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展一定不能造成被調(diào)水區(qū)生態(tài)系統(tǒng)的惡化。國際上通行的標(biāo)準(zhǔn)是，調(diào)水量不得超過調(diào)出河流總水量的20％，河流本身的開發(fā)利用率不得超過40％。分光喝盡或均攤水資源都會造成生態(tài)系統(tǒng)的破壞，同時(shí)，也不利于區(qū)域特色經(jīng)濟(jì)的形成，導(dǎo)致產(chǎn)出雷同，效益難以提高。根據(jù)前面的分析，中國未來水資源供求矛盾將集中在城市，只有在城市無法依靠本地水資源滿足用水需要的前提下，才能考慮實(shí)施跨流域遠(yuǎn)距離調(diào)水。現(xiàn)在一些地區(qū)紛紛鋪開調(diào)水工程，發(fā)展灌區(qū)，多數(shù)是為了農(nóng)業(yè)，從長遠(yuǎn)來講，這些調(diào)水工程相當(dāng)一部分將被廢除，為什么呢？經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展只依靠農(nóng)業(yè)是不行的。針對中國水資源的緊缺狀況，新增的外來水應(yīng)主要用于發(fā)展工業(yè)，發(fā)展比較效益更高的產(chǎn)業(yè)，發(fā)展城市。以甘肅省敦煌市為例，這里嚴(yán)重干旱缺水，自然條件很差，但有難得的旅游資源，供水的重點(diǎn)就應(yīng)該轉(zhuǎn)到自身的優(yōu)勢項(xiàng)目－－旅游上來，最大程度地滿足旅游功能的需求，如提供賓館用水、保證瓜果蔬菜種植需水等，使農(nóng)民通過旅游業(yè)富起來，而不是引水種棉花，繼續(xù)搞與自己條件不相適應(yīng)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)。從全國來看，最近十年二十年的發(fā)展實(shí)際也印證了這種轉(zhuǎn)變的必然性，許多缺水地區(qū)原來用于農(nóng)業(yè)灌溉的水源紛紛轉(zhuǎn)向了工業(yè)和城鎮(zhèn)供水。如北京的密云水庫，過去是主供農(nóng)業(yè)的，現(xiàn)在已全部轉(zhuǎn)到為城市供水。

　　當(dāng)前，我們要主動適應(yīng)這種轉(zhuǎn)變，對于滿足城市工業(yè)用水要求的工程要注意加快前期工作，加快建設(shè)步伐，尤其是在西部大開發(fā)中，沒有一批新興城市的帶動，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、西部開發(fā)的藍(lán)圖都將無從實(shí)現(xiàn)。水利應(yīng)自覺服從、超前考慮城市用水的需要，為西部新城的崛起保駕護(hù)航。　　

　　三、明晰水權(quán)，確定兩套指標(biāo)

　　水權(quán)包括水的所有權(quán)、使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等。在我國，水的所有權(quán)屬于國家，國家通過某種方式賦予水的使用權(quán)給各個(gè)地區(qū)、各個(gè)部門、各個(gè)單位。這里所講的水權(quán)主要是水的使用權(quán)。一般來說，水的使用權(quán)是按流域來劃分的。比如黃河，580億立方米水資源中，有多少用于生態(tài)、多少用于沖沙、多少用于各省分配，每個(gè)省用多少，像寧夏分配了40億立方米，甘肅30多億立方米，這就是國家賦予給他們的水權(quán)。

　　明晰水權(quán)是水權(quán)管理的第一步，要建立兩套指標(biāo)體系，一套是水資源的宏觀控制體系，一套是水資源的微觀定額體系。前者用來明確各地區(qū)各行業(yè)各部門乃至各企業(yè)各灌區(qū)各自可以使用的水資源量。以黑河為例，分水方案規(guī)定，當(dāng)上游鶯落峽來水達(dá)到15.8億立方米時(shí)向下游分水9.5億立方米，這也就確定了上下游各自的水權(quán)。像中游張掖地區(qū)就可以將所屬的水權(quán)進(jìn)行二次分配，明細(xì)到各部門、各單位，每個(gè)縣、鄉(xiāng)、村、組及農(nóng)戶。第二套體系用來規(guī)定社會的每一項(xiàng)產(chǎn)品或工作的具體用水量要求，如煉1噸鋼的定額是多少、種1畝小麥的定額是多少，等等。有了這兩套指標(biāo)的約束，各個(gè)地區(qū)、各個(gè)行業(yè)、每一項(xiàng)工作都明確了自己的用水和節(jié)水指標(biāo)，就可以層層落實(shí)節(jié)水責(zé)任。這樣經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的每一步就能落實(shí)到水資源承載能力之內(nèi)，可持續(xù)發(fā)展才能真正得到保障。

　　四、強(qiáng)制節(jié)水，采取四種措施

　　用水的指標(biāo)、定額確定后，就可以實(shí)行指標(biāo)、定額管理。用過了，超了指標(biāo)、定額，就要遭受懲罰，這就是節(jié)水的強(qiáng)制性。從人與自然的關(guān)系來講，河水?dāng)嗔鳎Y源枯竭，進(jìn)而引起生態(tài)惡化、環(huán)境破壞，危及人類生存，這是大自然對人類無節(jié)制索取的懲罰，這種懲罰不以人的意志為轉(zhuǎn)移，帶有必然性、強(qiáng)制性。人類要避免這一切，就要認(rèn)識客觀規(guī)律，建立自我制約，自律自身行為，當(dāng)然也要用強(qiáng)制性辦法。

　　強(qiáng)制節(jié)水的措施很多，常用的有四種：行政措施、工程措施、經(jīng)濟(jì)措施、科技措施。打個(gè)比方，某單位需要供水，安上管道裝上閥門，叫工程措施；達(dá)到指標(biāo)，立即關(guān)閥，叫行政措施；達(dá)到指標(biāo)，超用加價(jià)，節(jié)約指標(biāo)，有價(jià)轉(zhuǎn)讓，叫經(jīng)濟(jì)措施；達(dá)到指標(biāo)，通過電腦自動關(guān)閥，叫科技措施。去年黃河、黑河、塔里木河分水主要采用的是政府行為、行政措施，這在一定時(shí)期內(nèi)是必要的。但從長遠(yuǎn)看，今后應(yīng)該不斷加大經(jīng)濟(jì)措施的力度，充分發(fā)揮水價(jià)對用水的調(diào)節(jié)作用，逐步建立水權(quán)交易市場，使節(jié)水成為全社會的自覺行動。

　　水權(quán)可以有償轉(zhuǎn)讓：超用，占用了他人的水權(quán)，就要付費(fèi)；反之，出讓水權(quán)，就應(yīng)受益。制定用水指標(biāo)、定額管理制度和水權(quán)交易市場規(guī)則，這是實(shí)施水權(quán)管理的第二步。水權(quán)交易市場建立起來了，買賣雙方都會考慮節(jié)水，社會節(jié)水的積極性被調(diào)動，水資源的使用就會自動流向高效率、高效益的地方。當(dāng)然，這些還未成為水利發(fā)展的現(xiàn)實(shí)，也許還要經(jīng)歷漫長而艱苦的努力。有朝一日，在水資源配給上，各地區(qū)、各部門、各單位層層有指標(biāo)、人人有定額，節(jié)水型社會才算真正確立了。這是水利發(fā)展的大趨勢，大家應(yīng)堅(jiān)持不懈地朝這個(gè)方向努力。

　　這里要防止認(rèn)識上的一個(gè)誤區(qū)：搞節(jié)水就是要把經(jīng)濟(jì)壓下來。黑河分水，中游要讓出水量給下游，國家為此支持張掖地區(qū)發(fā)展節(jié)水經(jīng)濟(jì)、節(jié)水產(chǎn)業(yè)。要張掖減少用水量并不是要張掖停止發(fā)展，把“金張掖”變成“銀張掖”、“銅張掖”，而是求得全流域共同繁榮、上下游雙贏，實(shí)現(xiàn)張掖在更高起點(diǎn)、更高層次上的可持續(xù)發(fā)展。與其說因?yàn)楣?jié)水，張掖要付出很大努力，不如說，張掖通過分水獲得了跳躍式發(fā)展的難得的歷史機(jī)遇。

　　五、加強(qiáng)統(tǒng)一管理，提高水資源利用效率，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用

　　實(shí)施水權(quán)管理的前提是水資源統(tǒng)一管理。通過強(qiáng)化水資源管理，不斷提高水資源使用效率，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展。有了指標(biāo)體系、各項(xiàng)制度，沒有統(tǒng)一、權(quán)威的管理作保證，這一切都是形同虛設(shè)。水資源統(tǒng)一管理關(guān)系到水資源的合理、高效、可持續(xù)利用，是貫徹水權(quán)管理、建設(shè)節(jié)水型社會的體制保證，是水利發(fā)展到今天提出的一道時(shí)代命題。這種統(tǒng)一管理應(yīng)該包括流域管理和區(qū)域管理兩個(gè)方面，當(dāng)前主要是要確定流域水資源統(tǒng)一管理和城市水務(wù)體制兩個(gè)問題。

　　上面講的內(nèi)容雖然只談了節(jié)水，但實(shí)際上對水污染防治也同樣適用。